Конституционные
основы разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов. Понятие
компетенции Российского государства
Часть 3
статьи 5 Конституции Российской Федерации посвящена принципам, основам федеративного устройства
Российской Федерации. Понятие «федеративное устройство» не употреблялось в
ранее действовавших российских конституциях, которые вместо него оперировали
понятиями «государственное устройство» (Конституция РСФСР 1937 г.) и
«национально-государственное устройство» (Конституция РСФСР 1978 г.).
Конституционная
новелла акцентирует внимание на форме государственного устройства Российской
Федерации. Это само по себе предполагает, что ее составные части, будучи
элементами целого, являются относительно самостоятельными государственными
образованьями; что, в отличие от унитарного государства, гарантируется большая
степень разделения властей по вертикали и децентрализации,
Положения
о федеративном устройстве находят отражение во многих статьях Конституции
России, но наиболее развернуты в ее гл. 3 «Федеративное устройство». В части 3
статьи 5 Конституции сформулированы основы данного устройства. Одной из них
признается государственная целостность Российской Федерации. Это означает, что
Россия не является простым соединением образующих ее частей, а представляет
собой единое государство, в котором обеспечивается целостность и
неприкосновенность его территории; существует единое гражданство; гарантируется
единое экономическое пространство и использование единой денежной единицы -
рубля; устанавливается верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных
законов на всей территории Российской Федерации; действуют федеральные органы
государственной власти и провозглашается единство систем государственной
власти; государственные образования рассматриваются как находящиеся в составе
Российской Федерации, территория каждого из них является неразрывной частью
территории России; вопросы федеративного устройства отнесены к исключительной
прерогативе Российской Федерации; отсутствует, как и в других существующих
федеративных государствах, право выхода субъектов из Российской Федерации.
Государственная
целостность и ее составляющие - определяющая предпосылка нормального функционирования
государства. Она является также, как подчеркивалось в постановлении
Конституционного Суда Российской Федерации от 31 июля 1995 года по делу о
проверке конституционности ряда актов, принятых в связи с урегулированием
вооруженного конфликта в Чеченской Республике, важным условием равного
правового статуса всех граждан независимо от их места проживания, одной из
гарантий их конституционных прав и свобод. Именно поэтому государственная
целостность рассматривается как особая ценность. Она защищена всей системой
органов государственной власти - Президентом Российской Федерации,
Правительством Российской Федерации, федеральными судами, Прокуратурой
Российской Федерации и др., а также установлением запрета на создание и
деятельность общественных объединений, цели и действия которых направлены на
нарушение целостности Российской Федерации.
В
качестве одной из основ федеративного устройства Конституция закрепляет принцип
единства системы государственной власти. Он является логическим следствием
того, что единый источник власти в Российской Федерации, согласно Конституции,
- ее многонациональный народ. Этот принцип гарантирует целостность России и ее
суверенитет, обеспечивает слаженное функционирование государственного механизма
по осуществлению функций Российского государства во всей их полноте и
многообразии.
Реализация
данного принципа по горизонтали выражается в том, что федеральные органы
государственной власти и органы государственной власти субъектов федерации,
действуя в духе разделения властей как самостоятельные органы, одновременно
выступают в качестве единой государственной власти, соответственно, федеральной
и субъекта федерации. Это достигается единством ключевых принципов
функционирования, производностью полномочий от тех, которыми обладают федерация
или ее субъект, наличием совокупности организационно-правовых сдержек
противовесов, при которых все органы данного уровня сообразно своим функциям в
различных формах участвуют в выработке государственной политики, принятии законов
и их осуществлении; политика и законы отражают общую позицию единой
государственной власти.
В
вертикальном срезе единство системы государственной власти проявляется в
определенной структурной схожести органов государственной власти субъектов федерации
и федеральных органов государственной власти. Оно требует, чтобы субъекты
Российской Федерации в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений
исполнительной и законодательной власти (см. постановление Конституционного
Суда Российской Федерации от 18 января 1996 г. по делу о проверке конституционности
ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского Края, ориентировались на
общие принципы и формы деятельности. Это единство обеспечивает особое
построение Федерального Собрания, где одна из палат - Совет Федерации формируется из представителей от каждого
субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного
органов государственной власти (ст. 95 Конституции); верховенство Конституции
Российской Федерации и федеральных законов (ч. 2 ст. 4); издание федеральных
правовых актов, устанавливающих общие принципы организации и деятельности
представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов
федерации (ч. 1 ст. 77); деятельность Президента Российской Федерации как гаранта
Конституции (ч.2 ст.80); осуществление федеральными органами государственной
власти координационных полномочий (например, Указ Президента Российской
Федерации от 12 марта 1996 г.
«О координирующей роли Министерства иностранных дел Российской Федерации в
проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации»); судебный
контроль (ст. 46, 125 Конституции), прокурорский надзор. В отношении органов
исполнительной власти, которые по определенным вопросам образуют единую систему
исполнительной власти в Российской Федерации, Президент Российской Федерации
наделяется правом приостанавливать действия актов органов исполнительной
власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов
Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным
обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и
гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85).
Федеративное
устройство Российской Федерации основано на разграничении предметов ведения и
полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и
органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В этом
заключается принцип разделения властей по вертикали, последовательная реализация
которого гарантирует необходимую самостоятельность и полновластие государственных
органов в установленных границах, недопустимость произвола в их деятельности и
уважительное отношение к решениям, принятым ими в пределах своей компетенции.
Без такого разделения властей нет федерации.
Разграничение
предметов ведения и полномочий между названными органами государственной власти
производно от разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее
субъектами. Оно осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными
договорами (например, Договор от 24 апреля 1996 года «О разграничении предметов
ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации
и органами государственной власти Хабаровского края») о разграничении
предметов ведения и полномочий, а в системе исполнительной власти - также с
помощью соглашений между федеральными органами исполнительной власти и
органами исполнительной власти субъектов федерации. Федеральным законом
устанавливаются полномочия органов государственной власти в сфере совместного
ведения Российской Федерации и ее субъектов. Из сказанного можно сделать вывод,
что если принцип разграничения предметов ведения и полномочий есть константа
федеративного устройства, то его воплощение происходит конкретно, находится в развитии
во времени, в пространстве и по кругу субъектов федерации.
Разграничение
властей по вертикали обеспечивается Президентом Российской Федерации. Споры в
данном отношении могут разрешаться Конституционным Судом Российской Федерации.
Одним
из основополагающих принципов федеративного устройства Российской Федерации
является равноправие ее народов. Конституция определяет данный принцип как
общепризнанный. Применительно к России, где проживает свыше 100 народов, он
имеет особое значение.
Равноправие
народов находит свое проявление в том, что независимо от численности и других
характеристик каждый из них имеет право на самоопределение, использование земли
и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности, сохранение
родного языка, создание условий для его изучения и развития, получение
поддержки со стороны Российской Федерации, в ведении которой находится
установление основ федеральной политики и федеральные программы в области национального
развития России. Обеспечивая права народов, государство создает предпосылки
для реального осуществления индивидуальных прав и свобод человека и гражданина,
в частности связанных с правом каждого на пользование родным языком, свободно
выбирать язык общения, воспитания, обучения и творчества, исповедовать любую
религию, быть защищенным от дискриминации по национальному признаку.
Признание
равноправия народов не исключает особого внимания со стороны государства к
определенным их группам, которые в силу разных причин являются наименее
защищенными и легко уязвимыми. К таковым Конституция Российской Федерации
относит национальные меньшинства, малочисленные этнические общности и коренные
малочисленные народы. Забота о них, предоставление особых прав и гарантий
согласуются с международно-правовыми нормами (например, Конвенция МОТ № 169 «О
коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни, в независимых
странах», Рамочная Конвенцию о защите национальных меньшинств, принятая Советом
Европы 1 февраля 1995 г.),
что создает предпосылки для равенства в конечном счете в социальных
результатах. Федеративное устройство Российской Федерации опирается на принцип
самоопределения народов. Он не только непосредственно зафиксирован в
Конституции, но и является ее исходной идеей и рассматривается как
общепризнанный принцип. Такое качество придается ему Международным пактом об
экономических, социальных и культурных правах (ст. I) и Международным пактом о
гражданских и политических правах (ст. 1) от 19 декабря 1966 г., ратифицированными
Президиумом Верховного Совета СССР 18 сентября 1973 года, в соответствии с
которыми «все народы имеют право на самоопределение», и в силу этого права
народы «свободно устанавливают свой политический статус и свободно обеспечивают
свое экономическое, социальное и культурное развитие», все государства обязаны
«поощрять осуществление права на самоопределение и уважать это право».
Декларация
о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной
Социалистической Республики от 12 июня 1990 года провозгласила право на самоопределение в
избранных народом национально-государственных и национально-культурных формах
(п. 4). Конституция Российской Федерации, следуя этому положению, допускает
принятие в федерацию и образование в ее составе нового субъекта, изменение
статуса субъектов федерации по взаимному согласию Российской Федерации и
субъекта федерации, гарантирует местное самоуправление, право народов на
сохранение родного языка, права национальных меньшинств и коренных
малочисленных народов. В постановлении Конституционного Суда Российской
Федерации от 13 марта 1992 года по делу о проверке конституционности
Декларации о государственном суверенитете и ряда законодательных актов
Республики Татарстан о проведении референдума отмечалось, что право на
самоопределение народа предполагает наличие у субъекта федерации права на
постановку вопроса о своем государственно-правовом статусе.
|